全國人大代表鄭功成在今年兩會上。受訪者供圖

　　今年全國兩會上，全國人大常委會委員、全國人大代表鄭功成與30多位全國人大代表聯(lián)名提出了“關于加快制定養(yǎng)老服務法的議案”。

　　作為中國社會保障學會會長、中國人民大學教授的鄭功成，社會保障、養(yǎng)老等問題一直是他最深切的關注，在他看來，我國人口老齡化進程，正以全世界最大規(guī)模、最快速度在加深。

　　截至2021年年底，我國65歲及以上老年人占總人口之比達14.2%，較2000年的7%翻了一番，標志著我國從輕度老齡社會進入了中度老齡社會。與此同時，我國家庭戶均人數(shù)已由2000年的3.44下降為2020年的2.62，老年人口獨居、空巢比例明顯提升。這意味著，全社會對社會化的養(yǎng)老服務需求迅速高漲，這使得解決老年人的基本養(yǎng)老服務問題成為緊迫的現(xiàn)實需要。

　　鄭功成帶領的課題組在調研中發(fā)現(xiàn)，目前我國養(yǎng)老服務的發(fā)展情況并不理想，存在著服務供給總量不足、結構不合理、服務質量不高等現(xiàn)實問題，居家老人的需求無法得到滿足。他指出，要解決上述問題，加快制定一部國家層級的養(yǎng)老服務法十分必要。

　　鄭功成分析，現(xiàn)行政策多體現(xiàn)政府“保基本”的底線責任，這個底線責任主要是滿足特殊困難老年人（即原農(nóng)村五保戶和城鎮(zhèn)孤寡老年人）的服務需求，在實際操作中，由于老年人權益保障法中對“特困”“優(yōu)先保障”等欠缺具體解釋，這就變成了“一刀切”，即年滿60歲的上述老年人可以享受相應的待遇，這種完全以年齡為依據(jù)的待遇實際上與需求存在脫節(jié)，因為部分低齡“特困”老年人并不需要養(yǎng)老服務，而不在“特困”老年人范疇的失能半失能老年人，即使陷入生活困境也無法獲得相應的養(yǎng)老服務。因此，我國亟待通過立法明確“老年人在什么條件下，可經(jīng)過什么程序，得到什么養(yǎng)老服務”，以確保真正有需要者能夠獲得相應的服務。

　　同時，養(yǎng)老服務機構的權益也不明確，一方面用地、登記備案、建設運營、退出機制等都需要通過具體的規(guī)定加以約束，另一方面養(yǎng)老機構在資金投入、稅收優(yōu)惠、應急與保險、糾紛處理和法律援助等方面的權益又未明確，這就讓養(yǎng)老機構的可持續(xù)運營面臨阻礙，難以連鎖化發(fā)展。

　　鄭功成注意到，盡管2019年建立了養(yǎng)老服務部際聯(lián)席會議制度，但在實踐中，各部門基于各自利益出發(fā)，遇到問題“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，“補丁式”的政策制定模式不利于養(yǎng)老服務制度的統(tǒng)一。因此，養(yǎng)老服務行為及其監(jiān)管體系等亟待法律規(guī)范。

　　課題組在調研中還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老服務的短板亟待依法補齊。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國人口老齡化城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象進一步加劇，農(nóng)村人口老齡化高達23.81%，遠高于城市的15.82%。而農(nóng)村養(yǎng)老又面臨著年輕勞動力外流、空巢獨居老人沒有養(yǎng)老服務的困境，農(nóng)村老年人居住分散的情況和養(yǎng)老服務的人力短缺尤其需要重視。

　　養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提，應該是以老年人的意愿為前提，以老年人的真實需求為基本依據(jù)，以提供相應的養(yǎng)老服務來確保老年人不因年齡漸高、生活自理能力下降而導致生活質量大幅度下降或者成為家屬的沉重負擔，進而實現(xiàn)老年人福利不斷增長。正因為養(yǎng)老主體責任邊界一直不清晰，在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的過程中，出現(xiàn)了養(yǎng)老地產(chǎn)、老年旅游等產(chǎn)業(yè)化項目，由于沒有統(tǒng)一的規(guī)范，包括康復、醫(yī)療、護理、住房、教育、就業(yè)、老年用品等商品和服務均被納入養(yǎng)老服務行業(yè)中，但最基本的養(yǎng)老服務內(nèi)容卻并未得到較好的規(guī)范與重視。

　　養(yǎng)老服務立法滯后導致了一系列不良效應。鄭功成認為，從國家層級制定一部統(tǒng)一的法制規(guī)范，可從法治層面解決各地自行其是的問題，體現(xiàn)制度安排的統(tǒng)一性與公平性。

　　“加快我國養(yǎng)老服務立法勢在必行。”鄭功成說，目前在國家層級，中央已經(jīng)明確將積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略，建立普惠性基本養(yǎng)老服務制度是“十四五”規(guī)劃的重要目標任務；在地方，已經(jīng)有10多個省市制定了養(yǎng)老服務的地方性法規(guī)，這些都表明加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)并使之盡早步入法治化軌道已成為社會共識。目前的關鍵是需要統(tǒng)籌規(guī)劃我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的目標、政策框架，同時分層分類、分區(qū)域制定具體政策，而這需要有法律作為依據(jù)才能賦權明責，進而才能有效地推進。

　　據(jù)悉，目前，中國社會保障學會在深入調研的基礎上起草了《中華人民共和國養(yǎng)老服務法專家建議稿》。鄭功成表示，制定養(yǎng)老服務法的基本條件已經(jīng)具備，應當將其明確納入第十四屆全國人大的立法規(guī)劃并盡快正式啟動立法程序，“期望能夠在2024年制定一部高質量的養(yǎng)老服務法并付諸實施。”

　　中青報·中青網(wǎng)記者 胡春艷 來源：中國青年報